加强消费安全立法 为消费者权益保驾护航
——《湖北省消费者权益保护条例》解读
湖北省人大法制委员会
一、立法背景和立法过程
消费是拉动经济增长的主要动力，消费者权益保护工作关系社会公平正义和大众民生福祉。随着居民收入水平提高、人口结构调整和科技进步，我省消费方式、消费结构和消费理念发生很大变化，1996年5月颁布实施的《湖北省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》与当前我省消费者权益保护工作实际已经不相适应。为与修改后的消费者权益保护法保持一致，及时解决我省消费维权领域的突出问题，省人大常委会将《湖北省消费者权益保护条例》（以下简称条例）列入2017年度立法计划。同年6月，省政府常务会议审议通过了条例（草案），提请省人大常委会审议。
条例制定过程中，省人大常委会做了大量调研、论证评估、征求意见工作。2017年10月，围绕关系到消费者切身利益的重点难点问题，首创基层听证、第三方听证、网上听证相结合的听证方式，第一次走进城市社区、农村乡镇、私营企业和基层法院、政府机关，并结合互联网+，广泛听取社会公众对条例草案的意见和建议。其间，共收到公众意见和建议1243条，网上听证点击量达27.5万次，取得了良好社会效果，为提高地方立法质量以及法规出台后的有效实施奠定了坚实的基础。
2018年1月18日，省十二届人大常委会第三十二次会议表决通过了《湖北省消费者权益保护条例》，于5月1日正式实施。条例设总则、消费者权利和经营者义务、消费者合法权益的保护、争议的解决、法律责任、附则六章，共计53条。条例的颁布实施，必将进一步提升社会消费信心，释放消费潜力，为发挥新消费引领作用、促进社会和谐和社会主义市场经济持续健康发展作出新的更大贡献！
二、聚焦消费领域突出问题，营造放心安全消费环境
（一）强化经营者主体责任，切实保障消费安全
近年来，“毒奶粉”“毒玩具”“吃人电梯”“贩卖信息”等词汇屡见报端，众多消费者人身财产安全受到威胁，消费者安全问题已经成了社会聚焦的重点问题。据此，条例明确经营者应当依法诚信经营，恪守社会公德，同时强化经营者在保障消费者安全方面的主体责任。一是规定消费者有权要求经营者提供的商品和服务符合保障人身财产安全的要求。经营者发现其提供的商品或者服务存在缺陷，应当及时采取停止销售、召回等措施。二是规定经营者应当为消费者提供安全的消费环境和场所，其经营场地、设施设备、店堂装饰、商品陈列、网络环境等，应当符合保障消费者人身财产安全的要求。三是规定经营者应当确保消费者身份信息、个人生物识别信息、财产信息、消费记录等个人信息的安全，不得非法加工、公开、出售或者向他人提供消费者个人信息。
（二）规范预付卡经营，推进监管信息化
预付卡消费在美容美发、娱乐健身、百货零售、教育培训、家政服务等行业盛行，这种消费模式在一定程度上有利于经营者回笼资金，也能让消费者通过打折方式获得实惠。然而，先付款再消费的方式往往让消费者陷于被动境地，无法预知商家在经营中可能发生的变故、无法准确判断商家提供的服务是否标准，一旦遇到欺诈、侵权，甚至是卷款潜逃的行为，消费者难以及时维护合法权益。近年来，预付卡消费陷阱一直列为消费者投诉热点问题之一。据此，条例针对预付卡的突出问题打出“组合拳”：一是明确发卡要求。需要发放预付卡的经营者应当自营业执照核准登记之日起满六个月后方可发放，并依法备案。二是强调明示义务。经营者停业、歇业或者变更经营场所的，应当在经营场所显著位置明示，并提前三十日以有效方式通知消费者。未通知消费者，并且无法联络的，视为欺诈。三是保障消费者退卡、转卡权利。经营者出现降低服务标准、停业、歇业、变更经营场所等情形的，消费者可要求退款。消费者因居住地变化、身体健康等客观原因需要转卡的，经营者应当允许。同时将经营者未及时退款的行为规定为故意拖延或者无理拒绝。四是创新监管形式。省人民政府商务主管部门应当会同有关部门建立统一的单用途商业预付卡协同监管平台，归集经营者发放、兑付预付卡的相关信息，加强对预付卡经营活动的监督管理和风险控制。
（三）细化无理由退货制度，提升市场消费信心
针对网络、电视、电话、邮购销售等新的消费方式，消费者权益保护法规定了七日无理由退货制度，对于解决因信息不对称而出现的冲动消费和误购的问题有积极意义，而且对于企业树立自身形象、提高用户消费体验也有积极作用。条例总结我省消费者权益保护工作实践经验，对无理由退货制度予以了细化完善，重点作了以下规定：一是适当扩大无理由退货范围。在上位法规定的网络、电视、电话、邮购方式外，增加经营者以会议、讲座或者广播等方式销售商品的，消费者有权自收到商品之日起七日内退货，且无需说明理由。二是明确经营者提示义务。除消费者权益保护法规定的四类商品外，其他根据商品性质不宜退货或者根据法律法规规定不适用无理由退货的商品，经营者应当以显著方式提示消费者，并经消费者确认。三是严格经营者责任。为防止经营者无限期拖延退款或者擅自提高退货门槛，条例规定，对适用无理由退货的商品，经营者自收到消费者退货要求之日起超过十五日未办理退货手续，自收到退货商品之日起超过十五日未退还消费者支付的商品价款，或者以消费者已拆封、查验影响商品完好为由拒绝退货的，视为故意拖延或者无理拒绝。
（四）详列“欺诈行为”清单，倒逼依法诚信经营
新的消费者权益保护法规定，经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，要承担惩罚性赔偿责任，同时还要受到严厉的行政处罚。但消费者权益保护法并没有规定“欺诈”的具体情形，这给基层执法以及消费者维权带来了困扰。据此，条例从解决问题出发，按照能明确尽量明确，能具体尽量具体的要求，从两个方面细化“欺诈行为”：一方面对直接认定经营者欺诈的情形进行罗列，主要包括经营者提供国家明令淘汰并停止销售的商品，骗取消费者价款、费用而不提供商品或者服务，用虚假或者引人误解的商品说明、实物样品、现场演示、打折促销等方式误导消费者等七种具体行为。另一方面，具体列举推定欺诈的情形，包括经营者提供不符合保障人身财产安全要求的商品或者服务，提供失效、变质的商品，提供伪造或者冒用他人特有的名称、包装、装潢的商品或者服务等六种行为。就推定欺诈的行为，如经营者能够证明自己并非欺骗、误导消费者的，不属于欺诈。条例通过列出欺诈行为清单，不仅给市场监管部门提供明确的执法依据，更是让消费者易于识别欺诈行为，增强维权意识，同时让经营者明白哪些行为可能构成欺诈，要承担相应法律责任，从而起到警示作用，督促经营者严格自律。
（五）规范大宗消费关系，拓展消费者权益保护范围
条例制定的过程中，对于营利性医疗、非学历教育、商品房、汽车、金融等领域消费关系是否纳入调整范围，各方面普遍关注。上述消费领域，与民众生活息息相关，对消费者影响较大，由于消费者与经营者双方经济能力不对等、信息不对称等原因，一旦出现消费纠纷，消费者明显处于弱势地位，权益难以得到保障。据此，条例在深刻领会上位法精神的基础上，结合我省消费维权实际，对相关领域的权利义务作了规定，以更好保护消费者的合法权益。条例明确营利性诊疗机构不得过度诊疗和夸大诊疗效果，规定家用汽车销售者不得强制消费者购买、使用其配套产品和相关服务，汽车4S店不得提供不必要的收费服务，要求家用二手汽车销售者应当保证其销售的二手汽车安全性能，规定商品房的质量保修期不低于“八年”。这一系列制度设计切切实实维护了消费者的合法权益，突出了我省消费维权工作的重点、亮点和地方特色，增强了条例的针对性和可操作性。
（六）完善法律责任，强化义务落实
为了推动各方责任的落实，条例明确了消费者权益保护中的法律责任。一是考虑到消费者权益保护涉及到食品、药品、教育、医疗等生活的方方面面，消费者权益保护法等法律法规已经对许多消费侵权行为设定了民事、行政责任，因此条例对违法行为作出衔接性规定。二是对未按照规定公示营业执照等法定证件、营业执照信息、特许人、被特许人名称和标记的行为设定行政处罚。三是对违规发放预付卡或者未按照规定备案的经营者予以处罚。四是对设定最低消费额、拒绝消费者自带酒水、收取开瓶费等不合理费用的行为设定法律责任。
三、厘清各方职责，切实维护消费者合法权益
（一）加强政府对消费者权益保护工作领导，提升监管效能
消费者权益保护涉及到生产生活的方方面面，各级政府要加强领导，组织、协调、督促有关部门依法履责。有关部门应当依法监督经营者、查处损害消费者合法权益行为。条例重点作了以下规定：一是县级以上人民政府应当加强对消费者权益保护工作的领导，建立消费者权益保护工作联席会议制度，协调解决消费者权益保护工作中的重大问题。二是各级工商行政管理部门和其他有关部门应当加强市场监管，处理消费者投诉、举报，依法查处侵害消费者权益的违法行为。同时明确了执法部门在依法查处涉嫌侵害消费者权益的违法行为时，可以行使现场检查、查封、扣押等职权。三是有关行政主管部门应当记录经营者合法诚信经营和违法失信经营的信息，并依法纳入社会信用信息系统。
（二）强化消费者权益保护委员会的公益性，推动职责落实
消费者权益保护委员会在消费维权方面发挥着重要作用，2017年，省消费者权益保护委员会共受理消费者投诉40350件，为消费者挽回经济损失6714万元。为进一步增强消费者权益保护委员会的维权动力，发挥其在社会监督方面的引领作用，条例从人员、经费等多方面，对消费者权益保护委员会给予保障。同时，强调消费者权益保护委员会要依法、认真、公正履职。一是明确消费者权益保护委员会是依法成立的，保护消费者合法权益的公益性社会组织，县级以上人民政府应当确定其常设办事机构，为其配备必要人员，将其履行法定职责所需经费纳入同级财政预算。二是明确消费者权益保护委员会开展商品比较分析、约谈经营者、发布投诉分析报告等公益性职责。三是要求行政部门支持消费者权益保护委员会的维权工作，消费者权益保护委员会就消费者合法权益保护问题，向有关行政部门反映、查询的，有关行政部门应当在七日内答复；提出合理建议的，有关行政部门应当予以研究、采纳。四是要求消费者委员会不得以牟利方式向消费者推荐商品和服务，发布调查报告、比较试验结果、投诉分析报告、投诉情况等，应当合法、客观、公正。
（三）加强行业规范和社会监督，推进社会共建
人人都是消费者，维护消费者权益，不能仅依靠监管部门单打独斗，应该调动社会方方面面的积极性，共同优化消费环境。据此，条例规定对损害消费者合法权益的行为，任何组织和个人有权进行监督。消费者权益保护的工作原则是坚持政府监管、经营者自律、行业规范、消费者参与和社会监督相结合。大众传播媒介应当做好维护消费者合法权益的宣传，对损害消费者合法权益的行为实行舆论监督。同时规定行业组织应当建立健全行业自律机制，依法调解、处理本行业的消费纠纷。鼓励行业组织制定发布产品和服务的行业规则，引导经营者提高商品和服务质量。
